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检察机关提起环境公益诉讼法律程序的完善

来源:中国期刊网 分类:政法 发布时间:2020-07-17 浏览:

  摘 要 自从最高人民检察院出台了关于检察机关提起公益诉讼的试点方案之后,实践中检察机关提起环境公益诉讼的数量大幅攀升,在环境问题日益严峻的今天,检察机关提起环境公益诉讼能够为解决环境问题开辟一条新的道路。然而由于检察机关提起环境公益诉讼在立法中并没有法定地位,因此,立法者应当在主体资格界定、责权范围划分、调查取证权力、相互配合义务、跨区起诉程序等五个方面对现有立法加以完善,这样才能够使检察机关提起环境公益诉讼制度更加规范。

  关键词 检察机关 公益诉讼 环境

  检察机关提起环境公益诉讼一直以来备受环境法学界的关注,然而随着2015年7月最高人民检察院颁布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》(以下简称《试点方案》),其中确定了13个可以提起环境公益诉讼的试点省份,于是检察机关提起环境公益诉讼则并不仅仅限于学术讨论的范围,而是具体落到了实处。从现有的司法实践来看,还有诸多需要完善的地方,主要需要立法者坚持“五个明确”:

  一、明确界定主体资格

  虽然最高人民检察院的司法解释中规定了13个省份的检察机关可以提起环境公益诉讼,但是我们必须看到,13个省份只占我国整体地区的38%,可以说大部分地区的检察机关是无权提起环境公益诉讼的,因为根据《民事诉讼法》第五十五条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这里并没有规定检察机关可以提起环境公益诉讼,因而我国大部分地区检察机关是无法提起环境公益诉讼的。这给学界留下的思考是非常多的,最为主要的就是检察机关提起环境公益诉讼的试点能否得到全面扩展的问题,《试点方案》的试行期限在方案中并没有具体说明,具体试行多长时间要看实践情况,而环境问题在我国近些年来已经成为社会广为关注的热点问题,若检察机关提起环境公益诉讼的试点不能在短期内得到扩展,必然会影响对环境的保护。因此,立法需要进一步明确检察机关提起环境公益诉讼的主体地位,使所有的检察机关能够依法提起环境公益诉讼。

  二、明确划分责权范围

  从目前实践中检察机关提起环境公益诉讼的具体案例来看,检察机关在诉讼中的职权范围由于规定得不清晰,而使得检察机关诉讼中束手束脚,很多情况下职权行使畏首畏尾,当然也存在检察机关过度形式职权的情况。在最高人民檢察院出台了《试点方案》之后,最高人民法院也相应出台了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》),其中对于环境公益诉讼的程序也给予了规定,但是规定较为简单,一些具体事项并未涉及,尤其是检察机关的职权,法律并未给予详细规定,例如:在诉讼过程中检察机关参与调解时的权限范围,哪些情况下可以调解,哪些情况下不能调解,也仅仅是原则化的规定,并没有具体的程序性规定;在检察机关提起环境公益诉讼之后,如果法院作出判决有错误,那么检察机关能否一法律监督者的身份提起抗诉程序,这些具体问题在《解释》中并没有具体的规定。因此,从程序法角度来看,现有的法律规范对于检察机关提起环境公益诉讼中的职权范围界定得还不够清晰明确,因此,需要法律给与进一步的明确。立法在对检察机关提起环境公益诉讼进行规范之时,对于检察机关的职权范围主要应当从以下几个方面进行规范:

  一是一般程序。检察机关参见庭审的程序需要法律给与进一步明确,检察机关作为起诉人虽然是一般意义上的原告,但是检察机关毕竟是权力机关,因而在诉讼中不应当过度行使权力,应当遵循民事诉讼的一般性规则,而不应当有特殊待遇。

  二是特殊程序。所谓特殊程序就是检察机关作为原告提起环境公益诉讼,应当区别与其他主体提起环境公益诉讼的程序,主要表现为承认、放弃、变更诉讼请求以及参与调解的实际权限,这些都需要法律制度给与明确的规定,只有将这些特定的程序性权利规范清楚,检察机关提起环境公益诉讼的程序才能够运行顺畅。

  三是监督程序。检察机关提起环境公益诉讼后能否具有监督权,也需要法律制度给与明确,一般理论认为,自己不能监督自己,然而我们可以从刑事诉讼中找到借鉴,检察机关提起公诉法院判决之后,可以按照上诉程序抗诉,还可以按照审判监督程序抗诉,而后者行使的恰恰是监督权,只不过办案人员必须换为未参与过之前案件办理的人员。从这一点来看,检察机关在提起环境公益诉讼也应当可以行使监督权,但是必须由以前未参与案件办理的人。因此,检察机关在提起环境公益诉讼之后如何衔接抗诉程序也需要法律制度予以明确。

  三、明确调查取证权力

  对于民事诉讼而言,最终的结果要依赖于证据的证实,尤其是环境诉讼,所要涉及的证据具备相当强的专业性,这种专业性需要较强的专业取证能力加以支持,在以往环境诉讼的胜诉率较低,很大程度上是由于证据不充分或者不专业,并不能较好地证明污染行为与损害之间的逻辑关系,从而难以收到较好的诉讼结果。而检察机关是法律监督机关,本身也承担着办案任务,因而对于调查取证具有一定的专业性,由检察机关负责收集环境公益诉讼所需要的证据,对于诉讼而言是非常有益的,可以充分发挥检察机关的专业性,能够较好地收集到证明损害与污染行为之间的逻辑关系。然而从现有的法律规范来看,对检察机关提起环境公益诉讼时应当怎样收集证据并未涉及,因为检察机关是权力机关,在收集民事诉讼证据之时很难避免地会利用其身份地位优势来收集证据,甚至是会依靠其职权强势介入某些民事领域之内获取难以获取的证据,虽然这些证据对于诉讼本身而言是非常重要的,有可能会带来较好的诉讼结果,但是却很有可能使检察机关陷入权力滥用的怪圈,这一点是得不偿失的。因此,立法应当明确检察机关是否可以收集证据以及如何收集证据的程序,一般而言,检察机关收集证据不得利用其职权强行收集证据,以防治检察机关滥用权力。

  四、明确相互配合义务

  检察机关提起环境公益诉讼,是检察机关通过诉讼的模式保护生态环境的一种具体方式,仅仅依靠非检察机关“一个人战斗”是很难取得良好效果的,因为环境诉讼不仅会涉及诸多的专业化的证据,而且还会涉及与其他政府主管机关之间的关系,在很多的时候需要检察机关协调与这些政府主管机关之间的相互关系,才能够获得相应的证据,最终才能够取得良好的结果。而从实践来看,检察机关提起的环境公益诉讼中检察机关几乎都与政府主管部门取得了广泛的联席,收到了政府主管部门的支持和帮助,单凭检察机关一己之力是无法支持公益诉讼的。然而从目前的法律制度来看,法律和司法解释都没有规定政府主管部门在哪些事项上应当与检察机关进行配合,这就使得检察机关在收集证据的过程中很有可能会出现权力滥用的情况。鉴于这种情况,法律应当规定政府部门在检察机关提起环境公益诉讼过程中的配合义务,并就提供配合义务的范围进行划定,这样一方面可以避免检察机关单兵作战的尴尬,另一方面也可以使检察机关陷入权力滥用的怪圈,从而能够合理合法地收集相关证据。

  五、明确跨区起诉程序

  跨区诉讼是我国司法改革的一项重要内容,其目的是为了改变行政管辖对司法的干扰,从实践来看,跨区诉讼主要运用于环境诉讼、知识产权等于地域管辖关系并不大的专业领域,从而使审判从普通审判向专业审判发生转变。由于环境问题的出现在很大程度上与行政地域管辖关系不大,尤其是大气污染现象,并不会受行政管辖所限制,这就使得跨区诉讼有巨大的生存价值。但是对于检察机关提起环境公益诉讼而言,如何跨区实施环境公益诉讼,这一点目前的法律制度并没有具体的规定,尤其是目前大气环境污染情势较为严峻,如何开展跨区环境公益诉讼是摆在全国检察机关面前的一大重点课题,如果立法不出台相关的规范来对检察机关跨区提起环境公益诉讼的活动进行约束,很显然是不符合实践需求的。从这一点来看,立法应当对检察机关跨区提起环境公益诉讼进行规定,主要應当从以下几个方面来进行规定:

  一是跨区管辖权的划分。检察机关跨区提起环境公益诉讼最关键的问题是要解决管辖权的划分问题,一般应当确定“源头地”和“流入地”都具有管辖权的基本原则,只要是发生了环境污染现象,检察机关就有权跨区提起环境公益诉讼。

  二是跨区取证程序。法律应当赋予检察机关跨区取证的职权,当然要与当地检察机关一起配合取证才可以实施。

  三是跨区起诉程序。检察机关跨区起诉如何出庭,以及最终判决之后由何地检察机关实施法律监督职权,都需要法律制度给与明确的规定。只要规范了上述程序,检察机关跨区提起环境公益诉讼才能够更加规范。

  六、结语

  近些年来,环境问题成为全社会广为关注的社会热点话题,如何保护环境社会各界都提出了自己的看法。在法学界,环境公益诉讼一直以来都是理论界与实务界所力推的。然而,由于立法对于环境公益诉讼的规定较为原则化,可操作性的规则较少,这就使得环境公益诉讼在实践中的效果并不理想,尤其是检察机关提起环境公益诉讼长久以来争议声不断。而随着最高人民检察院出台关于在试点地区开展环境公益诉讼的解释和最高人民法院出台审理环境公益诉讼的司法解释,检察机关提起环境公益诉讼迎来了新的机遇,但是从实践来看,检察机关提起环境诉讼依然存在着诸多问题需要立法给与进一步的完善。首先是立法应当明确赋予检察机关提起环境公益诉讼的主体资格,使全国范围内的检察机关都可以提起环境公益诉讼,并且在起诉过程中要清晰界定检察机关的诉讼权利,其中包含一般性权利、特殊性权利以及监督性权利,其次是要明确规范检察机关调查取证的职权,将检察机关的取证权限定是法律规定的范畴之内,另外还要规定其他相关政府机关的相互配合义务,并且给这些义务界定清晰的范围,最后要明确规定检察机关跨区提起环境公益诉讼的规则和程序。规范了上述程序之后,这样就可以使检察机关提起环境公益诉讼的程序更加规范化。

  参考文献:

  [1]陈亮.美国环境公益诉讼原告适格规则研究.北京:中国检察出版社.2010.

  [2]陈阳.检察机关环境公益诉讼原告资格及其限制.济南:山东人民出版社.2009.

  [3]孙洪坤.检察机关参与环境公益诉讼的程序研究.北京:法律出版社.2013.

  [4]崔伟、李强.检察机关民事行政公诉论.北京:中国检察出版社.2010.

  [5]张文山、李莉.东盟国家检察制度研究.北京:人民出版社.2011.

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文章名称:检察机关提起环境公益诉讼法律程序的完善

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